“人無心則廢，城無心則衰”。一座城市，“有心”才有個性，“有心”才有靈魂，“有心”才有生機(jī)，“有心”才有未來?！S明朗《打造“有心”之城》
深圳市龍崗區(qū)在經(jīng)歷了20多年的發(fā)展之后，已全面進(jìn)入“存量”時代，土地資源越來越緊缺，公共設(shè)施的建設(shè)問題也越發(fā)突顯，與此同時，城市更新成為當(dāng)下以及未來落實(shí)公共設(shè)施的重要手段，在當(dāng)前城市更新已推進(jìn)近10多年之際，我們重新評估城市更新所做貢獻(xiàn)和面臨問題之時，對優(yōu)化公共設(shè)施建設(shè)、解決民生問題，促進(jìn)城市發(fā)展具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，對全市的城市更新工作也具有推廣的意義。基于此，我司經(jīng)中標(biāo)承接龍崗區(qū)城市更新和土地整備局委托開展《龍崗區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研及東部中心核心區(qū)公共設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施策略（2018-2025）研究》，本項(xiàng)目研究對象包括公共管理與服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施及公用設(shè)施三大類，本次規(guī)劃是基于全區(qū)現(xiàn)狀的調(diào)研和評估，聚焦城市更新公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，搭建動態(tài)更新的GIS數(shù)據(jù)平臺，評估十年更新配建設(shè)施面臨的各種問題，針對問題提出規(guī)劃策略和建議，并重點(diǎn)提出東部中心公共設(shè)施的實(shí)施統(tǒng)籌方案，構(gòu)建可行的實(shí)施路徑,通過優(yōu)化城市更新配建的手段和方式，讓“城市更新”更“有心”。
深圳龍崗紅立方@圖片來源于網(wǎng)絡(luò)龍崗區(qū)公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀特征通過調(diào)研，龍崗區(qū)現(xiàn)狀公共設(shè)施整體呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱”的總體特征，教育、文體設(shè)施缺口較大，中小學(xué)公辦學(xué)位缺口達(dá)12.5萬座，高中學(xué)位缺口1.5萬座，不利于解決民生基礎(chǔ)問題，且急缺優(yōu)質(zhì)、大型的文體設(shè)施如劇院、美術(shù)館、博物館以及三甲醫(yī)院及特色的專科醫(yī)療設(shè)施等，無法支撐龍崗打造成為深圳東部中心，具體特征如下：
特征一：空間配置效率與發(fā)展目標(biāo)匹配度較低，區(qū)域影響力較弱
公共設(shè)施配置與城市空間格局不匹配：從龍崗區(qū)整體“雙核引領(lǐng)、多輪驅(qū)動”的發(fā)展格局來看，龍崗區(qū)公共設(shè)施與城市結(jié)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)吻合度較低, 優(yōu)質(zhì)、特色公共服務(wù)資源不足，區(qū)域服務(wù)能級較弱。通過與城市公共空間、現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀軌道交通協(xié)調(diào)分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)狀公服與龍崗區(qū)公共資源的協(xié)調(diào)程度較低，與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)片區(qū)以及軌道站點(diǎn)匹配度較弱。
圖一：城市公共空間協(xié)調(diào)度分析
圖二：現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)度分析圖
圖三：現(xiàn)狀軌道交通協(xié)調(diào)度分析圖
特征二：服務(wù)容量及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與人口需求不符，服務(wù)效能待提升
公共設(shè)施服務(wù)規(guī)模難以滿足人口需求：截至2019年年底，龍崗區(qū)常住人口238.6萬人，總體上各類設(shè)施均存在不同的缺口。整體呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱”的特征，尤其西龍崗片區(qū)的教育、醫(yī)療、文體等設(shè)施缺口最為嚴(yán)重，具體情況如下：
各街道公共設(shè)施評估情況一覽表
特征三：城市更新未來會成為落實(shí)公共設(shè)施的重要手段
在當(dāng)前城市更新已推進(jìn)近十多年之際，龍崗全區(qū)已批更新單元共96個（截止2019.12），規(guī)劃獨(dú)立占地設(shè)施109項(xiàng)，已建19項(xiàng)（教育設(shè)施16項(xiàng)、交通設(shè)施2處、市政設(shè)施1處），規(guī)劃非獨(dú)立占地設(shè)施278項(xiàng)。十年間，龍崗區(qū)由城市更新提供的教育設(shè)施占全區(qū)建設(shè)計劃的30%，城市更新已經(jīng)成為落實(shí)公共設(shè)施的重要手段。
本次規(guī)劃課題組基于大量已建更新項(xiàng)目的調(diào)研，分別從縱向與橫向進(jìn)行全面評估。縱向上，以2016 -2017年為臨界點(diǎn)，分強(qiáng)區(qū)放權(quán)前和放權(quán)后的不同時間進(jìn)行評估；橫向上，則從規(guī)劃建設(shè)、移交運(yùn)營、服務(wù)效能三個環(huán)節(jié)進(jìn)行評估，具體存在問題如下：
（1）規(guī)劃建設(shè)方面，公共設(shè)施缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃
城市更新推進(jìn)緩慢，公共設(shè)施整體實(shí)施率較低，僅占24%：通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)區(qū)放權(quán)之前已批更新項(xiàng)目規(guī)劃83項(xiàng)獨(dú)立占地設(shè)施中，僅24%的設(shè)施已建并投入使用，2%的設(shè)施目前仍在建設(shè)中，74%的獨(dú)立占地設(shè)施未建設(shè)。
補(bǔ)丁式的城市更新公共設(shè)施布局，空間配置效率偏低：整體來看，強(qiáng)區(qū)放權(quán)后相對于強(qiáng)區(qū)放權(quán)以前，更新項(xiàng)目的土地貢獻(xiàn)規(guī)模有了較大幅度的提升。但具體來看，96個已批更新項(xiàng)目中更新貢獻(xiàn)公共管理與服務(wù)設(shè)施用地僅占總貢獻(xiàn)用地的22.7%，且補(bǔ)丁式的城市更新項(xiàng)目導(dǎo)致公共設(shè)施空間布局較為分散，這對推動大型公共設(shè)施落地造成較大阻力。
強(qiáng)區(qū)放權(quán)前后各類改造項(xiàng)目平均土地貢獻(xiàn)率對比一覽表
（2）移交運(yùn)營方面，移交滯后且運(yùn)營效率低
①建設(shè)滯后：約24.6%的配套設(shè)施運(yùn)營滯后小區(qū)建設(shè)，主要涉及社區(qū)居委會、社會警務(wù)室等設(shè)施；
②使用率較低：約6.8%的更新單元移交的設(shè)施建設(shè)存在閑置的情況，或用于堆放雜物，或并未按照規(guī)劃功能運(yùn)營，主要涉及門診部、社區(qū)警務(wù)室等設(shè)施；
③功能改變：約8.3%的更新單元所移交的設(shè)施并未按照規(guī)劃的功能進(jìn)行落實(shí)，如社區(qū)服務(wù)站調(diào)整為老年人服務(wù)設(shè)施，或調(diào)整為經(jīng)營性設(shè)施，涉及總建筑面積約13289.71 m2。
（3）服務(wù)效能方面，服務(wù)能力與需求有差異
①供不應(yīng)求：主要是幼兒園超規(guī)模辦學(xué)的情況比較嚴(yán)重，由于規(guī)劃設(shè)計階段未能統(tǒng)籌考慮周邊未來發(fā)展需求，在實(shí)際運(yùn)營中導(dǎo)致需求過大，不得已擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模；
②建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低：主要是小區(qū)級文化活動室等缺乏必要的設(shè)備，不滿足使用者的實(shí)際需求；或采光通風(fēng)較差、或缺乏戶外活動場地、或建筑面積及層高等方面不符合相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；
③位置不合理：約2.5%的公共設(shè)施位置不合理，可達(dá)性較差，不方便使用，主要問題表現(xiàn)在文化活動室、社區(qū)服務(wù)站等設(shè)施不是位于首層，或位于小區(qū)內(nèi)部，或位置較為偏僻、不臨街設(shè)置等方面。
龍崗區(qū)公共設(shè)施建設(shè)優(yōu)化策略基于以上城市更新配建公共設(shè)施存在諸多方面的問題，本次規(guī)劃本著將龍崗區(qū)打造成為深圳東部“高端引領(lǐng)、基礎(chǔ)保障”的高水平公共服務(wù)高地的發(fā)展目標(biāo)，通過優(yōu)化城市更新配建的手段和方式，努力向市民提供一個滿足人的需求，功能多樣性且舒適安全的公共場所。因此提出如下的對策建議：
策略一：以需求為導(dǎo)向，實(shí)施更新統(tǒng)籌規(guī)劃
統(tǒng)籌功能片區(qū)設(shè)施需求：結(jié)合龍崗區(qū)城市功能結(jié)構(gòu)，針對不同片區(qū)的發(fā)展訴求與特色，分析各片區(qū)不同設(shè)施供需關(guān)系，綜合疊加以整體評估片區(qū)公共設(shè)施的緊缺程度。
東部中心各片區(qū)設(shè)施緊迫度分析
統(tǒng)籌空間布局與實(shí)施路徑：根據(jù)多種要素劃定潛力更新區(qū)域，并在片區(qū)設(shè)施緊缺程度及設(shè)施類型的基礎(chǔ)上，初步確定各類設(shè)施的統(tǒng)籌布局方案。
更新統(tǒng)籌單元分布圖
建立更新單元建設(shè)指引：在更新單元方案經(jīng)濟(jì)可行性的前提下，建立“方案示意”+“設(shè)施規(guī)?！?“建設(shè)指引”三合一的更新單元配建指引，進(jìn)一步確定公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)模、位置的建設(shè)要求等內(nèi)容。
更新統(tǒng)籌單元公共設(shè)施建設(shè)指引圖
策略二：以問題為導(dǎo)向，盤活既有公共設(shè)施
盤活資產(chǎn)，統(tǒng)籌整改：針對未按規(guī)劃建設(shè)并使用的設(shè)施，建議結(jié)合所在片區(qū)實(shí)際需求對已建的設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一整改，靈活適應(yīng)當(dāng)前訴求；另外建議在后續(xù)更新項(xiàng)目中統(tǒng)籌安排使用率低下和供不應(yīng)求的設(shè)施。
利用鄰里單元靈活統(tǒng)籌整改公共設(shè)施
提升標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)留空間：針對供不應(yīng)求的設(shè)施，如幼兒園，應(yīng)在滿足項(xiàng)目自身學(xué)位需求的基礎(chǔ)上，充分研判周邊未來發(fā)展情況，按照一定的系數(shù)增加預(yù)留一定的擴(kuò)建空間。政企合作，提升效率：建議考慮改變運(yùn)營方式，引入社會資金，以提升公共設(shè)施服務(wù)品質(zhì)。同時有條件進(jìn)行復(fù)合建設(shè)，提升設(shè)施使用率。
策略三：以平臺為基礎(chǔ)，強(qiáng)化實(shí)施保障機(jī)制
搭建動態(tài)更新數(shù)據(jù)平臺，實(shí)施檢測與反饋：在充分調(diào)研和資料收集的基礎(chǔ)上，形成現(xiàn)狀GIS一張圖+一張表。一方面對接國土空間規(guī)劃，另一方面數(shù)據(jù)庫的搭建可聯(lián)動相關(guān)部門信息互通，同時通過實(shí)時反饋更新，為后續(xù)公共設(shè)施的供給和配置提供數(shù)據(jù)支撐和反饋信息。
構(gòu)建動態(tài)可更新數(shù)據(jù)平臺示意圖
構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)識系統(tǒng)，提高城市運(yùn)行效率：通過設(shè)計統(tǒng)一的公共設(shè)施標(biāo)識系統(tǒng)，建立邊界界定清晰、標(biāo)志統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，引導(dǎo)公眾有效使用公共設(shè)施。分別制定專家專項(xiàng)規(guī)劃審批階段、建筑設(shè)計方案核查階段、建設(shè)實(shí)施階段不同的審查要點(diǎn)，將公共設(shè)施標(biāo)識建設(shè)工程的規(guī)劃驗(yàn)收納入項(xiàng)目主體建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收。
優(yōu)化項(xiàng)目審查管理，簡化設(shè)施移交程序：一是優(yōu)先推動公共設(shè)施缺口嚴(yán)重區(qū)域的更新項(xiàng)目的審批立項(xiàng)；二是積極推進(jìn)已批更新項(xiàng)目的建設(shè)，同時系統(tǒng)清理已簽訂土地使用權(quán)出讓合同滿2年但仍未開發(fā)建設(shè)的已批未建更新項(xiàng)目，優(yōu)先用于緊缺型或戰(zhàn)略型設(shè)施的落地。
實(shí)施一：對龍崗區(qū)現(xiàn)狀已建設(shè)施進(jìn)行全面梳理，重點(diǎn)對目前全區(qū)46個已批已建/在建更新項(xiàng)目中配建的各類設(shè)施進(jìn)行全方位調(diào)研，建立龍崗全區(qū)現(xiàn)狀一張圖，一方面銜接市、區(qū)國土空間規(guī)劃；另一方面為未來各個街道、各類設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)以及管理提供基礎(chǔ)信息平臺。
GIS基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺
實(shí)施二：在本規(guī)劃基礎(chǔ)上，龍崗城市更新與土地整備局開展了《龍崗區(qū)鼓勵社會資金投資城市更新項(xiàng)目周邊公共設(shè)施管理規(guī)定》政策修編，進(jìn)一步鼓勵更新項(xiàng)目內(nèi)及周邊公共設(shè)施建設(shè)，并明確和細(xì)化了更新項(xiàng)目審批階段對公共設(shè)施審查的技術(shù)要點(diǎn)。
實(shí)施三：對相關(guān)項(xiàng)目的推進(jìn)起到了積極的引導(dǎo)作用，包括坂田街道的公共設(shè)施規(guī)劃、平湖街道旭日廠片區(qū)公共設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃，有效引導(dǎo)多個街道公共設(shè)施的建設(shè)，推進(jìn)全區(qū)民生工程的建設(shè)。
《龍崗區(qū)鼓勵社會資金投資城市更新項(xiàng)目周邊公共設(shè)施管理規(guī)定》政策修編
在“粵港澳大灣區(qū)”和“先行示范區(qū)”雙區(qū)戰(zhàn)略背景下，我司將全面踐行生態(tài)文明新思想，高效利用土地資源統(tǒng)籌公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，積極探索城市更新項(xiàng)目如何去打造一個滿足人的需求、符合人的尺度，并能融入城市中的公共場所，為龍崗市民創(chuàng)造一個除了家庭與工作學(xué)習(xí)場所之外的第三空間，讓“城市更新”更“有心”，全面助力龍崗區(qū)打造成為“城市文明典范、民生幸福標(biāo)桿”。
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